矿业权流转中存在的问题及对策

一、矿业权及矿业权流转
1、矿业权的概念
矿业权是指公民、法人或其他组织依法在已登记的特定区域内勘探、开采一定的矿产资源，取得矿产品，排除他人干涉的权利。矿业权包括探矿权和采矿权。探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利，取得勘查许可证的单位或者个人成为探矿权人。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利，取得采矿许可证的单位或个人成为采矿权人。
2、矿业权的流转
按照我国《矿产资源法》的规定, 矿业权的取得可以通过设定取得, 也可以通过转让取得。矿业权的设定也称为矿业权的出让, 是指国家作为矿产资源所有者将探矿权和采矿权有偿出让给探矿者和采矿者。矿业权的转让是指已经取得探矿权和采矿权的主体在符合一定条件后, 将上述两种权利转让给其他的矿业权人。矿业权的出让是矿业权进入市场的步, 应该说它具有了商品或资产的属性,为矿业权流转的市场。矿业权的转让为矿业权流转的二级市场, 当然也包括矿业权人依法将矿业权作为资产进行出租、抵押等经济行为。通过矿业权的出让市场和二级转让市场的结合, 才真正体现了在市场经济条件下矿业权作为一种资产(或财产) 的市场属性。狭义上的矿业权流转仅仅包括矿业权的二级转让市场, 而广义上的矿业权流转除了包括矿业权二级转让市场外, 还包括出让市场。本文中所讨论的矿业权流转采取的是广义上的概念, 既包括出让市场, 也包括二级转让市场。
二、矿业权流转中存在的问题
1、主管机关对矿业权流限制太多
《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定：申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或不准予转让的决定，并通知转让人和受让人。批准转让的，转让合同自批准之日起生效。
《矿业权出让转让管理暂行规定》虽然拓宽了矿业权的流转方式，但对矿业权转让的审批程序和条件没有任何改变。矿业权的转让仍然须严格按照颁布实施的《探矿权采矿权转让管理办法》规定的条件和要求进行审批。
我国严格限制矿业权的流转，将阻碍矿业权市场的形成，不利于矿产资源的优化配置，这是导致我国目前矿业秩序混乱，矿产资源生产率低下，资源结构不合理的原因之一。
2、矿业权有偿使用制度不尽合理，国家作为矿产资源所有人的权益没有得到充分体现，同时也妨碍了矿业企业之间的公平竞争。
在现行矿产资源法律框架下，我国矿业权有偿使用制度由矿业权有偿取得制度和矿产资源有偿开采制度两部分组成。其中，矿业权有偿取得制度体现在矿业权价款和矿业权使用费的缴纳方面。而矿产资源有偿开采制度则体现在矿产资源补偿费和资源税的缴纳方面。
矿业权价款是基于国家作为矿产资源的勘查投资人所收取的回报，并非其作为矿产资源所有人所收取的矿业权出让对价，因此并不体现国家作为矿产资源所有人的权益。在国家未进行过勘查，或勘查后未形成矿产地的，国家则不应收取矿业权价款。在此情况下，对于地表露头矿或在勘查上风险较低或基本无风险的矿产资源，如煤矿，即便蕴藏着的价值，国家也不能收取矿业权价款，这无疑将导致国家将的利益拱手相让。
矿产资源补偿费也未能体现国家作为矿产资源所有权人的利益。《矿产资源补偿费征收管理规定》第21条规定：“矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。”因此，从矿产资源补偿费的立费依据来讲，既然其体现的是国家所有权的收益，其就应上缴国家，而不是用于矿产勘查；矿产资源补偿费的用途，与国家征收矿产资源补偿费的立法初衷不一致，没有体现国家作为矿产资源所有人的财产权益。此外，我国现行矿产资源补偿费的费率较低，平均费率为1.18%，而国外与我国矿产资源补偿费性质基本相似的权利金费率一般为2%至8%。这也是导致矿产资源国家所有权益难以真正得到体现的原因之一。
3、探矿权人的合法投资权益缺乏制度保障
1994 年颁布实施的《矿产资源法实施细则》第16 条规定，探矿权人享有取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权及取得勘查作业区内矿产资源的采矿权的权利。1996 年修订的《矿产资源法》第6 条规定，探矿权人有权取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。上述规定赋予了探矿权人取得采矿权的权利。
根据国土资源部于2003 年发布实施的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》第10 条的规定，探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权的，国土资源部门不得以招标拍卖挂牌的方式授予。国土资源部于2000 年发布实施的《矿业权出让转让管理暂行规定》第12 条规定，探矿权人在其勘查作业区内申请采矿权的，矿业权可不评估，登记管理机关不收取价款。国土资源部2006年1 月24 日发布的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》规定，“探矿权人申请其勘查区块范围内的采矿权，符合规定的，应依法予以批准，切实保护探矿权人的合法权益”。本文认为，这些规定旨在保护探矿权人获得勘查作业区内采矿权的权。但是，对于探矿权人取得勘查区块内的采矿权的权利是同等条件下的权，还是一种排他性的权，以及权的行使应当符合什么样的条件和程序，我国法律、法规并未作出统一、明确的规定。现实中，有的地方就要求探矿权人申请勘查工作区内的采矿权时，按照招拍挂的方式办理。
三、对策
针对矿业权流转中存在的问题建议从如下几方面进行改革和完善:
1、就对矿业权流转限制过多的问题，应当借鉴发达国家的经验，允许矿业权的自由流转。充分发挥市对资源配制的作用，使有限的矿产资源发挥大的效能。
2、从立法层面完善矿业权有偿使用制度，充分保障国家作为矿产资源所有权人的所有者权益。
3、明确探矿权人在勘查区域内取得采矿权的方式和途径，确保探矿权人权的实现，保障探矿权人的利益，从制度上鼓励更多的人去探矿。